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我國環境資源法律體系形成 立法執法相關問題不容忽視
【發布日期】 2019.11.25【來源】 法制日報
【關鍵詞語】 環境資源法律立法執法
【全文】
  改革開放40年來,我國共制定實施了60多部生態環保法律法規。其中,由生態環境部門負責組織實施的法律有13部,行政法規30部,國家層面有效的環境標準總數更是多達2011項。
 
  在近日召開的中國生態文明論壇十堰年會環境法治論壇上,生態環境部法規與標準司司長別濤指出,除了傳統立法外,黨內環保法規作為新的法律淵源,已經漸成體系。生態環境作為獨立法律體系應該有足夠的地位。
 
  而隨著祁連山、秦嶺生態破壞問題被揭露,一些地方立法放水問題也浮出水面。國家生態環保專家委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海等提出,地方立法放水問題必須糾正。
 
  在論壇上,加快生態文明立法的呼聲再起。包括中國生態文明研究與促進會執行副會長、原環保部法規司司長李慶瑞在內的諸多專家提出,作為生態文明建設領域的綜合性、基礎性法律,生態文明促進法立法亟待加速。
 
  黨內環保法規漸成體系
 
  有效管權治吏引領立法
 
  2015年開始實施的新環保法有著史上最嚴的環保法之稱,它不僅令中國的環保法律“長出了牙齒”,也成為執法人手中最好使的一部法律。
 
  然而,在別濤看來,這部法律也有局限性。“特別是對于地方黨委政府環保責任落實及其監督來說是一個‘短板’。”黨內環保法規恰好彌補了環保法的這一不足。
 
  說到黨內環保法規,《中央生態環境保護督察工作規定》(以下簡稱《規定》)是具有標志性意義的一部。別濤說,《規定》首次以黨內法規形式,對中央生態環保督察的主體、對象、內容、程序、方式以及追責都作了全面系統的規定。同時,中央生態環保督察也是監督和保障地方政府履行對轄區環境質量負責的重要制度措施。
 
  別濤表示,黨的十八大以來,中共中央關于環保保護的改革文件不斷出臺,其中大多是以黨內法規形式出現。這些黨內環保法規既有綜合性規定也有專門性規定;既有《加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》這樣的頂層制度設計,也有類似《規定》這樣的針對具體問題的單項規定。
 
  別濤說,黨的十八大以來,國家出臺改革措施1700多件,其中涉及生態環保領域的40多件。“黨內法規在生態環保領域的進展尤其引人注目。”《黨內領導干部生態環境損害責任追究辦法》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》《關于健全生態保護補償機制的意見》等屬于黨內環保法規,在執行中發揮了重要作用。
 
  此外,《健全生態保護補償機制的意見》《構建綠色金融體系的指導意見》《省以下環保機構監測監察執法垂直改革試點工作的指導意見》《重點生態功能區產業準入負責清單編制實施辦法》《控制污染物排放許可制實施方案》《全面推行河長制的意見》《生態文明建設目標評價考核辦法》等也都屬于黨內環保法規的范疇。
 
  別濤告訴《法制日報》記者,黨內環保法規不僅已經漸成體系,而且與國家法規相比有它獨特的作用,其獨特主要體現在管權治吏方面。已經出臺的一系列涉及生態改革舉措和制度的黨內環保法規對那些不顧生態環境盲目決策造成嚴重后果的人不僅作出追責的規定,而且有的還提出不能手軟,不能“下不為例”,要終生追責。同時,黨內法規可以補充國家法律之不足,可以促進國家法律的實施,引領未來的立法。還有一些黨內法規可以轉化為國家立法。
 
  “黨內環保法規實際上是一種新的法律淵源。特別是黨的十八大以來,作為新的法律淵源,黨內環保法規怎么強調都不為過。他們的作用不亞于環保法律。”別濤指出,要善于運用黨內法規,發揮它的特殊使命,健全強化監督、落實黨政領導在生態環保領域的環保責任。
 
  環境資源法治尚存差距
 
  地方立法放水亟須糾正
 
  10月底,黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。孫佑海說,《決定》指出要把堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高依法治國,依法執政能力,堅持和完善生態文明制度與人與自然和諧共生放在重要地位,“這些規定對生態文明建設和法治建設都提出了更高的要求,因此,如何堅持和完善生態文明法律機制,推進國家治理能力現代化就成為了問題的關鍵”。
 
  在孫佑海看來,其中的重點就包括堅持和完善生態文明法律制度,推進環境資源領域國家治理現代化。
 
  孫佑海說,我國環境資源法律體系已經形成,但立法工作仍存在滯后、質量不高的問題。同時,在執法方面還存在執法不嚴的問題;司法方面也有差距。至于全民守法,差距尤其大。“工廠半夜偷排;外面刮著大風下著大雨,老板領著工人排污,逃避處罰,這種情況在好多地方還是嚴重存在”。發展國家環境治理法律體系制度,一定要從中國國情出發,不能照抄照搬他國制度模式。
 
  在此次論壇上,祁連山和秦嶺生態破壞問題被多位專家提及。孫佑海說,2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》,違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。《甘肅省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展實施方案》違規將保護區內11處煤礦予以保留。
 
  “祁連山及秦嶺生態破壞問題,背后有地方立法放水的問題。明明自然保護區核心區內不能采礦,但一些地方為了某些集團私利,就對地方性法規進行修改變通,使一些企業的采礦行為合法化。”孫佑海指出,這實際上就是通過地方立法放水,《甘肅祁連山國家級自然保護區條例》就是“在立法層面為破壞生態行為放水”的實例。
 
  生態文明立法呼聲再起
 
  完善頂層設計迫在眉睫
 
  2018年3月11日,十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了憲法修正案。繼生態文明寫入黨章后,又歷史性地寫入憲法。在2018年度的中國生態文明論壇——生態法治論壇上,包括孫佑海、李慶瑞等在內的多位專家提出要加快制定生態文明促進法。事隔一年,這一立法呼聲再起。
 
  李慶瑞指出,目前,環境保護法律框架基本建成,“但是,生態文明法律體系還沒有建立起來”。生態文明法律體系應包括憲法、法律、法規和規章四個層次。在生態文明建設綜合性、基礎性的生態文明促進法仍是空白的情況下,不能說生態文明法律體系已經建立起來。
 
  對于如何建立生態文明法律體系,李慶瑞的看法是,除了加快生態文明綜合性立法外,還應盡快對現行法律法規進行生態化改造;要適度實現環境法律法典化;不斷配套完善生態環境資源法律體系。應對現行所有法律法規尤其是主要的部門法進行梳理,清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容,補充完善生態文明建設和環境資源保護方面的法律條款。
 
  李慶瑞特別提出,要加快制定生態文明建設促進法,構建和完善生態文明建設的頂層設計,使之作為生態文明建設的綜合性法律或上位法。對環境法和與環境法相關的民法、行政法、經濟法、刑法等傳統部門法進行生態化的引領、改造和完善。此外,還要完善環境資源法律體系,其中包括加快制定和修改長江、黃河生態環境保護;海洋環境保護;國家公園、濕地;生態環境監測;排污許可;碳排放權交易管理;污染損害賠償;應對氣候變化;生態補償;機動車污染防治和化學品污染防治等方面的法律法規。
 
  “既然生態文明已經寫入黨章、憲法,那么生態文明立法也不應該有空白。”別濤認為,生態文明立法應該盡快啟動。
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